湖南单独二孩实施1年半：公务员最想放开两孩
摘要： 湖南单独两孩政策实施至2015年4月底，共发放两孩生育证67000余本，占全省27万单独家庭总 量的四分一左右，实际增加新生人口约3万人，使当年湖南总和生育率增加0.06。单独两孩政策的出台，在一定程度上释放了生育旺盛期妇女的生育意愿，能够 轻微减缓出生人口过快下降的势头，有利于稳定和适度提高生育水平。
湖南“单独两孩”政策实施效果评估结果出炉
湖南省人民政府发展研究中心评估组
评估组组长：梁志峰
评估组副组长：唐宇文
评估组成员：唐文玉、袁建四、王灵芝
为贯彻落实《中共中央国务院关于调整完善生育政策的意见》（中发〔2013〕15号），湖南省人口计生委于2014年4月23日印发《湖南省“单独 两孩”政策实施办法》（湘人口发〔2014〕9号），开始依法、稳妥、扎实、有序地实施“单独两孩”政策，并于2015年1月14日印发《关于实施“单独 两孩”政策的补充通知》（湘卫法制发〔2015〕1号）。根据杜家毫省长指示，湖南省人民政府发展研究中心开展了湖南省“单独两孩”政策实施效果评估工 作。现将评估情况报告择要如下：
一、政策概况
1。“单独两孩”政策出台背景
人口政策是关系到国家民族未来和千家万户切身利益的重大社会政策。1980年，中共中央《关于控制我国人口增长问题致全体共产党员共青团员的公开 信》提倡一对夫妇只生育一个孩子，并指出“到30年以后，目前特别紧张的人口增长问题就可以缓和，也就可以采取不同的人口政策了。”二十一世纪以来，我国 人口形势出现了总和生育率持续下降、快速老龄化问题日益严重、劳动力数量缓慢减少、独生子女家庭承担巨大风险、居民生育意愿长期低迷等重大变化，计划生育 政策持续三十多年不变的负面效应日益突显。为保持合理的劳动力规模，延缓人口老龄化速度，促进经济持续健康发展，十八届三中全会《决定》提出启动实施一方 为独生子女的夫妇可生育两个孩子的政策（以下简称“单独两孩”政策）。为贯彻落实“单独两孩”政策，湖南省人口计生委于2014年4月23日印发《湖南省 “单独两孩”政策实施办法》，开始依法、稳妥、扎实、有序地实施“单独两孩”政策。
2。“单独两孩”政策概况
根据《湖南省“单独两孩”政策实施办法》和《关于实施“单独两孩”政策的补充通知》，湖南省“单独两孩”政策的关键内容汇总如下（见表1）：
二、评估工作基本情况
2015年5-6月，我中心组成“单独两孩”政策实施效果评估组，综合采用自查法、问卷调研法、座谈法等方法，对单独两孩政策在湖南的实施状况进行了认真细致的调研和评估，情况如下：
1。要求相关部门就单独两孩政策的实施情况进行自查并提交自查报告。湖南省卫计委对单独两孩政策在全省的实施状况、政策出台以来全省单独两孩生育状况以及实施过程中遇到的问题及改进对策进行了自查，全省14个市州均提交了自查报告。
2。在湖南省人民政府门户网站和新浪湖南进行网上问卷调查。问卷从“基本信息”“生育意愿”“对生育政策的看法”等三个维度设计21道问题，从定量角度了解育龄群体的生育意愿以及对于“单独两孩”生育政策的看法。
3。到湖南省卫计委进行重点访谈。了解其对政策发布和实施状况的意见和各市州生育状况的变化，以及2015年《关于实施“单独两孩”政策的补充通知》文件发布后全省两孩生育的整体状况。
4。在长沙市、郴州市进行实地调研。分别在两市组织市卫计委（计生委）、区县计生部门、街道和社区计生专干、育龄人群代表召开座谈会，重点了解他们对“单独两孩”政策出台以来的切身感受、遇到的问题及对于生育政策的看法。
三、评估主要内容
（一）政策实施概况
据湖南省卫计委统计资料，全省符合单独二孩政策共计271126人，占全省人口总数3.76%。自湖南省“单独两孩”政策实施到2015年4月底， 全省共收到69002份单独家庭再生育申请，审批发放67710份单独家庭再生育证。据湖南省卫计委和各市州提供的数据，整理出2014年4月23日至 2015年4月底湖南省各市州单独两孩申请人数、通过审批人数、实际生育人数：
各市州执行“单独两孩”政策的具体情况如下：
1。抓宣传引导。各市州通过多种媒体宣传、城市广场宣传、社区宣传、资料宣传、短信宣传等方式开展“单独两孩”政策集中宣传活动，并有计划、全方位地组织计生工作人员集中学习培训。网络宣传、移动短信平台宣传等成为各市州普遍采用的新型宣传方式。
2。方便群众办证。“单独两孩”政策实施过程中，各市州为方便群众办证，采取全面公开、首接责任制、一次性告知、限时办结、即来即审、“特事特办” 等便民利民措施。各市州积极推广网上办证，为计生对象提供方便，坚持“特事特办”原则，对跨地域、人户分离等情况，核实独生子女身份有困难的，在开展相应 社会调查并形成书面材料的情况下，依据当事人的承诺办理，提高办证效率。
3。大力加强优质服务。强化大龄人群、高危人群生育指导服务，在各级妇幼保健院设立优生优育门诊，推进免费的孕前和孕中优生检查。
4。加强信访维稳工作。单独两孩政策实施以来，没有因两孩生育问题产生重大社会矛盾和冲突。
5。着力做好人口监测。政策实施过程中，省卫计委对单独两孩申请领证、审批办证和新出生人口进行直报，确保人口数据真实准确。
（二）对政策完备性、规范性、可操作性、知晓度的评估
“单独两孩”政策严谨规范，群众知晓度高，但完备性和可操作性有待提高。根据各市州自评报告（见图1），所有市州都认为单独两孩政策规范性令人满意，但是只有9个市州认为政策的完备性较强，12个市州认为可操作性强。
（三）政策实施效果分析
1。刺激人口生育意愿，小幅提高人口生育水平。湖南单独两孩政策实施至2015年4月底，共发放两孩生育证67000余本，占全省27万单独家庭总 量的四分一左右，实际增加新生人口约3万人，使当年湖南总和生育率增加0.06。单独两孩政策的出台，在一定程度上释放了生育旺盛期妇女的生育意愿，能够 轻微减缓出生人口过快下降的势头，有利于稳定和适度提高生育水平。
2。缓解性别比失衡，改善家庭结构模式。一是有利于缓解性别比失衡。二是有利于改善家庭结构模式。
3。解决单独家庭生育难题，提升家庭幸福指数。据省卫计委2013年11月抽样调查，湖南单独夫妇准备生育两孩的高达86.9%，单独两孩政策解决了单独夫妇的生育难题，对再婚家庭的稳定尤为重要，生育两孩有利于提高家庭幸福指数。
（四）政策实施中存在的主要问题及原因
1。群众提供证明材料难，“单独”身份鉴别核实难。
2。部门配合难以到位，办证流程有待改进。
3。违法生育指数上升，社会抚养费征收难度加大。
4。独生子女奖励优惠政策不统一，引发矛盾难处理。
（五）相关法律法规政策变动及影响
相对一些省份出台的“单独两孩”政策而言，我省前期的“单独两孩”政策是偏严的，且操作性不够强，湖南省根据《国家卫生计生委办公厅关于实施单独两 孩政策有关问题的答复意见》（国卫办指导函〔2014〕419号）文件并结合我省实际，出台了《关于实施“单独两孩”政策的补充规定》文件，取消了原有的 一些限制性或模棱两可的规定，进一步明确了独生子女的界定，增加了再婚单独夫妇的内容等（具体变动见表1），其条款更加完备，身份认定更加清晰，表述更加 规范，操作性更强，更能体现以人为本理念，便民利民。
（六）继续实施“单独两孩”政策的潜在影响
1。“单独两孩”政策不能有效提升生育率。据评估组分析，单独两孩政策出台至4月底，湖南因实施单独两孩政策增加的新生人口约3万人，全省年度总和 生育率增加0.06，以六普湖南省总和生育率1.42为基准，若继续实施单独两孩政策，湖南在“十三五”时期总和生育率最多为1.48，远低于人口可持续 发展的总和生育率2.1的国际公认标准，即使按照省卫计委的出生人口增加3.4万人推算，总和生育率增加0.077，“十三五”期间总和生育率最多也只有 1.497。这说明继续实施“单独两孩”政策只能有限提高湖南的生育率。
2。“单独两孩”政策不能有效弥补生育低谷。评估组根据省卫计委2010-2014年的新出生人口数据和六普推算的育龄妇女人数（不考虑死亡因 素），假定在“十三五”期间育龄妇女的生育模式不变（即假定历年新出生人口与育龄妇女人数成正比例关系，不考虑放开单独两孩政策的影响），推知2020年 的新出生人口将比2015年减少7.78万人，这意味着从2011-2020年，湖南育龄妇女数减少252.46万人，生育旺盛期妇女数减少199.47 万人，按省计生委数据推算的新生人口将减少14.58万人（比2012年的高峰数据少20.4万人），按六普数据推算的新生人口少10.24万人（见表 3）。而单独两孩政策最高不足3万的新生人口增量，主要影响2014-2017年的新生人口数据，且远远不足以弥补生育低谷带来的出生人口减少。
3。“单独两孩”政策不能有效遏止老龄化加快的趋势。2010年“六普”数据显示，湖南65岁及以上老年人口641.94万人，占总人口 9.77%，2014年这一比例已上升至11.02%，这说明湖南已进入老龄化社会中期。“单独两孩”政策虽在一定程度上刺激生育，但对提升生育率作用有 限，无法有效遏止老龄化加快的趋势。
4。“单独两孩”政策不能满足群众对普遍两孩的热烈期盼。由于单独两孩政策只是一个过渡性的生育政策，双方都非独生子女的育龄夫妇对于全面放开两孩政策呼声日益高涨，问卷调查显示，公务员事业单位工作人员中，非独生子女的被调查者对于放开两孩生育的意愿最为强烈。
（七）社会公众对生育政策的看法
通过在湖南省人民政府门户网站和新浪湖南发布调查问卷，共收集有效问卷300份。问卷结果显示：89%的被调查者认为应该放开“单独两孩”政策，或 是更宽松的生育政策，让愿意生育两孩的夫妻都可以自由生育二孩，另有11%的被调查者认为应该继续坚持“单独两孩”政策不变；78%的被调查者认为生育两 孩的家庭比独生子女家庭更幸福、生活质量更高；机关事业单位等体制内群体对全面放开两孩政策的呼声最高；生育群体的理想生育数量为2个孩子，而现实可能的 生育数量则以1个为主，出于对养育成本、照看成本、教育成本等几个因素的担忧，工作压力、婚恋观念的改变、食品安全和环境污染问题等导致的不孕不育等，是 造成现实生育数量低于理想生育数量的原因。
四、评估结论
“单独两孩”政策扎实有序推进，顺应民心合乎民意，得到了广大群众的认同，实施效果较好。一是前期摸底调研工作扎实，政策宣传到位，群众知晓度高； 二是各项条款严谨规范，办证程序公开透明；三是单独两孩生育意愿低于预期，政策实施一年来，领证人数仅为单独家庭存量的四分之一，与预期的50%差距较 大；四是由于政策施行时间较短，而从领证到小孩出生需要较长时间，所以“单独两孩”政策对提高生育率贡献有限。鉴于我省今后十年生育旺盛期育龄妇女数将减 少200万人，人口老龄化速度不断加快，及群众对普遍二孩的热烈期盼，有必要尽快出台更加宽松的生育政策。
五、优化人口政策的对策建议
1。尽快放开两孩生育限制，优化人口生育政策
长沙、株洲、湘潭、常德、益阳、郴州、娄底等市在自评报告里明确提出，民众对于全面放开二胎的呼声很高，希望国家尽快修改生育政策，逐步放开两孩生 育限制。根据省卫计委提供的符合“普二”政策育龄妇女的城乡和年龄结构数据，假设2017年全面放开两孩，由于夫妻双方均为农业户口、只有一个男孩的 202.92万育龄妇女生育意愿低下，假定有20%顺利生育二孩，夫妻至少一方非农、只有一个子女的171.08万育龄妇女有50%生育二孩，最多增加 126.12万新生儿，假定分五年生完，平均每年增加25.22万新生儿，总和生育率增加0.53。以2010年六普1.42的总和生育率为基 数，2017年后的五年总和生育率只有1.95。由于部分地区“80后”、“90后”群体的生育意愿比较低下，“70后”较高的再生育意愿受到年龄限制， 上述估计可能还有所偏高。总之，全面放开二孩后，总和生育率不可能达到2，低于人口世代更替水平，更不可能造成过大的生育堆积。
2。优化生育环境，提高生育意愿
单独两孩政策实施以来，新生人口并没有出现井喷式增长，符合两孩政策的部分年轻人对再生表现出“怯生”情绪。因此，必须提高人口生育意愿，优化生育 环境，做好医卫、教育等相关领域的跟进和统筹，加快幼儿园、学校、医院等与群众密切相关的公共服务设施的规划和建设，加强公共资源供给，有效降低剖腹产比 例，建立和完善二孩生育孕产假保证机制，为婴幼儿的出生和成长提供更健康的社会生活环境。
3。加强对人口政策的研究和宣传，实现逐步放宽生育政策的平稳过渡
未来五十年，湖南人口结构不断老化，抚养比居高不下，抚养压力巨大。湖南省人民政府发展研究中心“湖南人口老龄化的现状、发展趋势及对策研究”调研 组对湖南省2010-2060年50年人口发展预测表明，即使2017年全面放开两孩生育，2020年左右实行自由生育政策，2056年65岁老年人口占 总人口比重将达28.2%，接近30%的重度老龄化的国际标准。这说明人口形势相当严峻，即使尽快实施宽松的生育政策，如果没有有效的鼓励生育政策及配套 的社会政策，湖南人口严重老龄化的结果无可避免。目前需要切实加大对人口政策的深入研究。
4。完善生育证办理审批流程，建设共享的互联网婚育信息平台
生育证办理要依托互联网平台，进一步规划再生育证延期的办理程序，深化全程代办，优化审批流程，继续缩短办理时间，杜绝审批过程中可能存在的漏洞。 进一步规范行政执法行为，依法保障行政相对人合法权益。建立省际共享的互联网婚育信息平台，减少省际之间由于信息不畅通、政策不统一、制度不协调造成的生 育乱象。搭建民政、公安、计生、统计等各部门资料共享平台，实现婚姻、生育、户籍等信息共享，建立全员信息数据库，更好地实现人口监测和管理。
5。优化生育医疗资源配置，提升生育便民服务和生殖健康服务
优化配置医疗卫生和计划生育服务资源，通过发放宣传册、制作公益广告、加大社区宣传力度等方式强化生育便民服务和生殖健康服务，切实提高实施“国 免”项目的规范化服务水平，开展针对性的计生指导、服务，有效预防出生缺陷。加强对高龄孕妇、高危人群的关注，在各医院专门设立高危妊娠咨询和指导中心， 通过事前和过程指导，以及怀孕后的跟踪监测，提高孕期健康和安全，降低生育风险，提高新生儿健康水平。
[1]据省卫计委数据，截至2015年4月，全省“带独生子女星标家庭再生育”人数为3.4万人，其中2014年3--9月带星标家庭再生育人数为 1.4万人，由于省卫计委的人口生育数据截止到每年的9月底，这意味着如果不实施单独两孩政策，2014年全省新生人口为90.04万人 （91.44-1.4）。考虑到省卫计委的新生人口数与六普数据比较明显偏大，有围绕1.8的总和生育率人为“设计”出生人口数据之嫌 （2010-2014年的总和生育率分别为1.82、1.84、1.97、1.92、1.83），且2012年、2013年在育龄妇女人数减少的情况下逆 势上升，数据可靠性较差。因此，我们选用2014年挤过“水分”的数据为依据，推算2015-2025年的新生人口数，其中2014年、2015年、 2017年的新生人口数没有考虑单独两孩政策的作用。2011-2020年两种方法推算的新生人口下降数虽然相差比较大，但与2011年比较，其降幅十分 接近；如以2014年处理过的数据比较，其降幅的差距可以忽略不计，这进一步说明省卫计委2014年经处理后的数据，除总和生育率人为抬高外，已基本能体 现全省人口的发展趋势。
